據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（FAO）預(yù)計(jì)，全世界每年由于病蟲(chóng)草害導(dǎo)致的糧食減產(chǎn)率在20%～40%之間。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中預(yù)防病蟲(chóng)草害的重要手段，農(nóng)藥和農(nóng)用化學(xué)品在提高作物和糧食產(chǎn)量，保證世界糧食安全，實(shí)現(xiàn)零饑餓目標(biāo)中發(fā)揮重要作用。但農(nóng)藥特別是化學(xué)農(nóng)藥的大量使用對(duì)人畜健康和生態(tài)環(huán)境造成很大壓力，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，因此，加強(qiáng)農(nóng)藥管理正日益成為各國(guó)政府和相關(guān)國(guó)際組織關(guān)注的重點(diǎn)。

    聯(lián)合國(guó)提出2030年可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，F(xiàn)AO也提出了農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，國(guó)際化學(xué)品管理戰(zhàn)略（SAICM）對(duì)化學(xué)品管理提出更高要求：加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，維護(hù)生物多樣性，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)，提高食品安全水平。應(yīng)對(duì)氣候變化，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展正成為農(nóng)業(yè)發(fā)展新課題，對(duì)農(nóng)藥管理提出了新要求。與此同時(shí)，農(nóng)藥新產(chǎn)品和應(yīng)用新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，為適用這些變化和要求，農(nóng)藥管理變得更有挑戰(zhàn)性。

01

全球農(nóng)藥使用現(xiàn)狀

    上個(gè)世紀(jì)以來(lái)，世界人口數(shù)量進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段，從1900年的15億增加到2000年的61億，增長(zhǎng)率為整個(gè)人類(lèi)歷史平均增長(zhǎng)率的4倍。據(jù)《聯(lián)合國(guó)2015年世界人口預(yù)測(cè)報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，世界人口數(shù)量將于2030、2050和2100年分別達(dá)到85億、97億和112億（圖1）。世界人口增長(zhǎng)需要糧食生產(chǎn)的同步增長(zhǎng)，也帶來(lái)了農(nóng)藥使用的同步增長(zhǎng)。根據(jù)FAO2018年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，1999—2016年期間世界農(nóng)藥使用量從1999年的300萬(wàn)噸增加到2016年的410萬(wàn)噸左右（以有效成分計(jì)，圖2）。Phillips McDougall的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示：從2016年到2021年，世界農(nóng)藥市場(chǎng)保持年均4.4%的增長(zhǎng)率，2021年預(yù)計(jì)將達(dá)到811億美元。

圖1  1700-2050年世界人口增長(zhǎng)曲線(xiàn)

圖2  1999-2016年世界農(nóng)藥使用量

      隨著農(nóng)藥特別是化學(xué)農(nóng)藥的廣泛使用，對(duì)人類(lèi)健康和環(huán)境造成了很大危害，世界衛(wèi)生組織（WHO）的數(shù)據(jù)報(bào)道也顯示，全球每年有300萬(wàn)農(nóng)藥中毒事件發(fā)生，導(dǎo)致25萬(wàn)人死亡。研究表明，農(nóng)藥的使用可能導(dǎo)致癌癥，影響人的生殖發(fā)育以及神經(jīng)和內(nèi)分泌系統(tǒng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，噴灑的農(nóng)藥95%以上進(jìn)入環(huán)境，造成水生系統(tǒng)污染，危害漁業(yè)和水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，或進(jìn)入土壤，污染地下水，降低土壤質(zhì)量，破壞生物多樣性，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)健康受損等。一項(xiàng)來(lái)自北美的研究發(fā)現(xiàn)，在來(lái)自美國(guó)23個(gè)州的800多份蜜蜂類(lèi)樣品中，檢測(cè)出121種不同的農(nóng)藥及代謝物。農(nóng)藥的過(guò)量使用無(wú)疑對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成危害，影響農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，阻礙聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。因此，加強(qiáng)農(nóng)藥管理，減少對(duì)人類(lèi)和環(huán)境的安全風(fēng)險(xiǎn)，成為國(guó)際農(nóng)藥管理的重要目標(biāo)和方向。與此同時(shí)，加強(qiáng)區(qū)域和國(guó)際合作，協(xié)調(diào)合作成為農(nóng)藥管理的新動(dòng)向。

02

世界農(nóng)藥管理現(xiàn)狀及特點(diǎn)

1. 國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)廣泛參與

國(guó)際組織間化學(xué)品良效管理機(jī)制 （The Inter-Organization Programme for the Sound Management of Chemicals, IOMC）是在聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)間達(dá)成的有關(guān)化學(xué)品管理的一項(xiàng)合作協(xié)議，全面執(zhí)行全球化學(xué)品管理戰(zhàn)略（Strategic Approach to International Chemicals Management, SAICM）, 其組織成員包括：FAO、國(guó)際勞工組織（ILO）、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署（UN Environment）、聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織（UNIDO）、聯(lián)合國(guó)訓(xùn)練研究所（UNITAR）、WHO、世界銀行（World Bank）和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）。農(nóng)藥管理是IOMC的重要工作之一，參與全球農(nóng)藥管理的國(guó)際組織和機(jī)構(gòu)主要有：FAO、WHO、UNEP和OECD，這4個(gè)組織的工作各有側(cè)重點(diǎn)，協(xié)同幫助各國(guó)農(nóng)藥管理部門(mén)對(duì)全球農(nóng)藥進(jìn)行管理。

FAO

FAO作為全球農(nóng)藥管理的牽頭單位，F(xiàn)AO與WHO等機(jī)構(gòu)合作有效開(kāi)展農(nóng)藥管理工作。農(nóng)藥管理在FAO內(nèi)部由植物生產(chǎn)及保護(hù)司（AGP）負(fù)責(zé)，主要職責(zé)是保障農(nóng)業(yè)可持續(xù)集約化生產(chǎn)，通過(guò)推廣病蟲(chóng)綜合防治、合理選擇農(nóng)藥、減少農(nóng)藥使用量等途徑，在保護(hù)作物的同時(shí)降低農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)。AGP涉及農(nóng)藥管理的工作內(nèi)容主要包括以下8個(gè)方面：

（1）制修訂《國(guó)際農(nóng)藥管理行為守則》；

（2）制定相關(guān)農(nóng)藥管理和技術(shù)準(zhǔn)則；

（3）農(nóng)藥殘留和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制定；

（4）幫助發(fā)展中國(guó)家加強(qiáng)農(nóng)藥管理能力建設(shè)；

（5）促進(jìn)全球農(nóng)藥登記協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)地區(qū)合作和區(qū)域發(fā)展；

（6）開(kāi)發(fā)相關(guān)工具包，加強(qiáng)登記能力建設(shè)；

（7）具體執(zhí)行和落實(shí)《鹿特丹公約》等國(guó)際公約；

（8）制定高危害農(nóng)藥（HHPs）管理及使用削減相關(guān)政策等。

FAO制定的與農(nóng)藥管理相關(guān)的準(zhǔn)則涵蓋立法、政策、登記、執(zhí)法、流通銷(xiāo)售、使用及使用設(shè)備、廢棄庫(kù)存預(yù)防和處理以及登記后監(jiān)管等領(lǐng)域的一共34個(gè)技術(shù)準(zhǔn)則，為政府、農(nóng)藥行業(yè)和其他利益相關(guān)者具體實(shí)施《國(guó)際農(nóng)藥管理行為守則》提供進(jìn)一步指導(dǎo)。在此種大背景下，F(xiàn)AO植物生產(chǎn)和保護(hù)司將“減少對(duì)農(nóng)藥的依賴(lài)和降低農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)”作為其在全球倡導(dǎo)的農(nóng)藥管理理念的基礎(chǔ)，并在全球范圍內(nèi)推薦病蟲(chóng)害綜合管理（IPM）計(jì)劃，IPM在《國(guó)際農(nóng)藥管理行為守則》中被定義為：“系指認(rèn)真考慮所有現(xiàn)有有害生物防治技術(shù)，對(duì)有害生物進(jìn)行科學(xué)管理的體系。它從農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)總體出發(fā)，根據(jù)有害生物和環(huán)境之間的相互關(guān)系，充分發(fā)揮自然控制因素的作用，因地制宜，協(xié)調(diào)應(yīng)用必要的措施，將有害生物控制在經(jīng)濟(jì)受害允許水平之下，減少或盡量減少對(duì)人體健康和環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，以獲得經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)效益。”

WHO

WHO與農(nóng)藥有關(guān)的主要領(lǐng)域?yàn)樾l(wèi)生用農(nóng)藥，主要工作內(nèi)容包括化學(xué)品安全、農(nóng)藥評(píng)估、中毒急救中心建設(shè)和自殺預(yù)防等。WHO下有三個(gè)部門(mén)涉及農(nóng)藥管理工作，分別為：被忽略熱帶病害司農(nóng)藥評(píng)估項(xiàng)目（WHO Pesticide Evaluation Scheme, WHOPES），主要負(fù)責(zé)制定相關(guān)準(zhǔn)則、標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)操作程序，并為WHO成員國(guó)在媒介害蟲(chóng)和農(nóng)藥管理領(lǐng)域提供技術(shù)支持。WHOPES承擔(dān)的公共衛(wèi)生用產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)工作從2017年1月1日起轉(zhuǎn)移到世界衛(wèi)生組織預(yù)審核團(tuán)隊(duì)媒介管理小組（Prequalification Team Vector Control Group）。另外一個(gè)與農(nóng)藥管理相關(guān)的部門(mén)為WHO國(guó)際化學(xué)品安全項(xiàng)目（International Programme of Chemical Safety, IPCS），通過(guò)該項(xiàng)目的實(shí)施，WHO致力于為全球化學(xué)品良好管理建立科學(xué)基礎(chǔ)，并幫助成員國(guó)加強(qiáng)國(guó)家化學(xué)品安全管理的能力。該項(xiàng)目涵蓋了所有天然和合成的化學(xué)品，與農(nóng)藥相關(guān)的內(nèi)容主要包括：WHO推薦的農(nóng)藥危害分級(jí)、農(nóng)藥中毒預(yù)防以及農(nóng)藥暴露數(shù)據(jù)采集工具等。

FAO和WHO聯(lián)合開(kāi)展的工作包括：共同召開(kāi)FAO/WHO農(nóng)藥管理聯(lián)席會(huì)議（JMPM）、FAO/WHO農(nóng)藥殘留聯(lián)席會(huì)議（JMPR）和FAO/WHO農(nóng)藥標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)席會(huì)議（JMPS）。三個(gè)會(huì)議均每年召開(kāi)一次，JMPM主要負(fù)責(zé)起草、修改、審議農(nóng)藥管理相關(guān)的法規(guī)和技術(shù)準(zhǔn)則、討論國(guó)際層面上農(nóng)藥管理出現(xiàn)的新問(wèn)題并提出建議。JMPR主要負(fù)責(zé)開(kāi)展農(nóng)藥殘留評(píng)估工作，提出全球一致的與農(nóng)藥殘留有關(guān)的建議，包括農(nóng)藥殘留限量（MRLs）、每日允許攝入量（ADI）和急性參考劑量（ARfD）等。JMPS負(fù)責(zé)審議制定所有農(nóng)藥原藥標(biāo)準(zhǔn)和制劑標(biāo)準(zhǔn)，由FAO和WHO頒布實(shí)施，截至2018年9月，F(xiàn)AO/WHO共為300多個(gè)農(nóng)藥品種制定產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)3 000多個(gè)，為各國(guó)農(nóng)藥管理、控制農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量提供依據(jù)。

UNEP

UNEP與農(nóng)藥管理相關(guān)的工作主要包括：制定全球化學(xué)品與農(nóng)藥環(huán)境評(píng)價(jià)和管理相關(guān)準(zhǔn)則、風(fēng)險(xiǎn)降低及管理措施等，主要針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的化學(xué)品管理立法、技術(shù)支持和能力建設(shè)等領(lǐng)域。此外，在UNEP支持下發(fā)展的三個(gè)公約共同為危險(xiǎn)化學(xué)品的無(wú)害化管理提供了國(guó)際框架。UNEP單獨(dú)為《巴塞爾公約》和《斯德哥爾摩公約》提供秘書(shū)處，和FAO共同為《鹿特丹公約》提供秘書(shū)處，分別負(fù)責(zé)化學(xué)品和農(nóng)藥領(lǐng)域。

OECD

OECD內(nèi)設(shè)OECD農(nóng)藥項(xiàng)目，領(lǐng)域同時(shí)涵蓋農(nóng)用農(nóng)藥和殺生物劑，旨在幫助各國(guó)政府聯(lián)合評(píng)估和降低農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)。包括制定化學(xué)品各類(lèi)測(cè)試及評(píng)估準(zhǔn)則、風(fēng)險(xiǎn)管理準(zhǔn)則、化學(xué)品事件預(yù)防及應(yīng)對(duì)，包括納米材料生產(chǎn)的安全性、生物農(nóng)藥登記、IPM中心、打擊非法貿(mào)易以及農(nóng)藥對(duì)蜜蜂及傳粉媒介的相關(guān)工作等。OECD GLP資料互認(rèn)（MAD）項(xiàng)目旨在推動(dòng)全球?qū)嶒?yàn)室的統(tǒng)一認(rèn)證及成員國(guó)及觀察員國(guó)之間的資料互認(rèn)等。

本業(yè)綠色防控 物理防治專(zhuān)家

2. 眾多基于資料互認(rèn)和貿(mào)易互通的區(qū)域組織

隨著農(nóng)藥生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易日益全球化，為達(dá)到節(jié)約社會(huì)資源、提高管理效率、降低市場(chǎng)準(zhǔn)入成本等目的，在FAO等國(guó)際組織的推動(dòng)下，世界農(nóng)藥管理呈現(xiàn)出區(qū)域間協(xié)調(diào)一致的趨勢(shì)，如同一區(qū)域國(guó)家間推行農(nóng)藥登記聯(lián)合評(píng)審，則在該地區(qū)一國(guó)申報(bào)登記的資料在同區(qū)域其他國(guó)家也有效。

北美自由貿(mào)易協(xié)定(NAFTA)

NAFTA農(nóng)藥技術(shù)工作組（TWG）是根據(jù)“北美自由貿(mào)易協(xié)定”中關(guān)于衛(wèi)生和植物檢疫措施的規(guī)定成立的，由來(lái)自美國(guó)環(huán)保局農(nóng)藥項(xiàng)目辦公室、加拿大衛(wèi)生部農(nóng)藥管理局和墨西哥農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)食品部門(mén)的專(zhuān)家組成。TWG的作用是作為解決北美自由貿(mào)易區(qū)在自由貿(mào)易背景下出現(xiàn)的農(nóng)藥問(wèn)題的協(xié)調(diào)中心。技術(shù)工作組通過(guò)協(xié)調(diào)和工作共享，實(shí)現(xiàn)促進(jìn)這三個(gè)國(guó)家之間降低農(nóng)藥管理成本和便利貿(mào)易模式的目標(biāo)。合作領(lǐng)域包括：信息分享，統(tǒng)一數(shù)據(jù)要求，合作進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估或試驗(yàn)方法制定，聯(lián)合評(píng)審，共同制定農(nóng)藥相關(guān)的北美自由貿(mào)易區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)等。

西非農(nóng)藥登記委員會(huì)(WACPR)

WACPR成員國(guó)包括布基納法索、佛得角、乍得、岡比亞、幾內(nèi)亞比紹、馬里、毛里塔尼亞、尼日爾、塞內(nèi)加爾、貝寧、科特迪瓦、加納、幾內(nèi)亞、利比里亞、尼日利亞、塞拉利昂和多哥等10多個(gè)西部非洲國(guó)家。安第斯共同體發(fā)布的436/1998號(hào)決議，為該地區(qū)農(nóng)用化學(xué)品管理和登記建立了統(tǒng)一的程序，并在成員國(guó)范圍內(nèi)建立了一部農(nóng)藥登記的共同法規(guī)，規(guī)定所有進(jìn)入該地區(qū)的農(nóng)藥須經(jīng)一個(gè)集中的專(zhuān)家委員會(huì)評(píng)審，該委員會(huì)匯集了各成員國(guó)稀缺的專(zhuān)家資源，通過(guò)登記政策和資料等互認(rèn)和協(xié)調(diào)一致，極大緩解了非洲地區(qū)登記資源緊缺的問(wèn)題。

加勒比農(nóng)藥管理委員會(huì)協(xié)調(diào)小組(CGPC)

CGPC成員國(guó)包括安提瓜和巴布達(dá)、巴巴多斯、伯利茲城、多米尼加、多米尼加共和國(guó)、格林納達(dá)、圭亞那、牙買(mǎi)加、圣基茨和尼維斯、圣盧西亞島、蘇里南、特立尼達(dá)和多巴哥。該組織是改進(jìn)該地區(qū)農(nóng)業(yè)化學(xué)品使用和管理戰(zhàn)略的一部分，由各加勒比國(guó)家的農(nóng)藥管理部門(mén)的代表組成，旨在改善農(nóng)藥管理問(wèn)題的區(qū)域協(xié)調(diào)、溝通和行動(dòng)，呼吁建立統(tǒng)一的農(nóng)藥法律框架，包括登記和檢查，并在高毒農(nóng)藥削減等方面采取一致行動(dòng)。

安第斯共同體聯(lián)合登記機(jī)制

安第斯共同體（ANDEAN）成員國(guó)包括：玻利維亞、哥倫比亞、厄瓜多爾、秘魯和委內(nèi)瑞拉5個(gè)國(guó)家。2000年之前，安第斯國(guó)家農(nóng)藥登記均各自為政，1998年，在FAO的技術(shù)支持下，通過(guò)幾年協(xié)商，安第斯地區(qū)農(nóng)業(yè)用化學(xué)農(nóng)藥登記管理法得到批準(zhǔn)，并于2002發(fā)布了統(tǒng)一的技術(shù)準(zhǔn)則相關(guān)要求，成員國(guó)在隨后幾年即立法支持該農(nóng)藥登記管理法在各國(guó)實(shí)施，并通過(guò)協(xié)商在2015年將該法更新。

南部非洲農(nóng)藥登記論壇(SAPReF)

SAPReF于2011年在南非開(kāi)普敦成立，成員國(guó)包括：安哥拉、科摩羅、博茨瓦納、剛果民主共和國(guó)、斯瓦蒂尼、萊索托、馬達(dá)加斯加、馬拉維、毛里求斯、莫桑比克、納米比亞、塞舌爾、南非、坦桑尼亞聯(lián)合共和國(guó)、贊比亞和津巴布韋。該論壇旨在促進(jìn)南部非洲發(fā)展共同體成員國(guó)在農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)管理以及農(nóng)藥登記后監(jiān)管等領(lǐng)域的合作，同時(shí)促進(jìn)區(qū)域信息交流，協(xié)調(diào)各國(guó)之間的農(nóng)藥登記程序，建立一個(gè)評(píng)估和登記農(nóng)藥的單一區(qū)域機(jī)制，更好地加強(qiáng)區(qū)域農(nóng)藥使用和貿(mào)易管理。其中包括：協(xié)調(diào)農(nóng)藥進(jìn)出口和過(guò)境的要求和程序；對(duì)進(jìn)口農(nóng)藥加強(qiáng)質(zhì)量管理；對(duì)農(nóng)藥政策制定者、經(jīng)營(yíng)者和使用者加強(qiáng)培訓(xùn)；開(kāi)展農(nóng)藥熱點(diǎn)問(wèn)題討論；制定區(qū)域農(nóng)藥殘留和藥效登記試驗(yàn)準(zhǔn)則等。

東非共同體(EAC)

EAC成員國(guó)包括肯尼亞、坦桑尼亞、烏干達(dá)、盧旺達(dá)、布隆迪和蘇丹。FAO的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，2016年非洲粘蟲(chóng)在非洲45個(gè)國(guó)家爆發(fā)，對(duì)3億人的糧食安全構(gòu)成了威脅，影響了數(shù)百萬(wàn)公頃玉米種植。EAC正尋求制定統(tǒng)一的農(nóng)藥管理技術(shù)準(zhǔn)則，以在更加有效的防治非洲粘蟲(chóng)的同時(shí)，降低管理成本和重復(fù)試驗(yàn)，降低農(nóng)藥使用造成的風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)環(huán)境和人類(lèi)健康。據(jù)統(tǒng)計(jì)，EAC成員國(guó)有30%～40%的作物損失可以通過(guò)協(xié)調(diào)一致的農(nóng)藥政策解決。因?yàn)樵摰貐^(qū)的農(nóng)藥大多依賴(lài)進(jìn)口，缺乏協(xié)調(diào)一致的農(nóng)藥登記政策還會(huì)導(dǎo)致假冒偽劣產(chǎn)品進(jìn)口增加，對(duì)該地區(qū)食品安全進(jìn)一步構(gòu)成危險(xiǎn)。目前正在制定農(nóng)藥登記資料要求和登記試驗(yàn)準(zhǔn)則為實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)登記做準(zhǔn)備。

太平洋地區(qū)登記體系(PRPRS)

2015年5月，在12個(gè)太平洋島國(guó)和FAO的共同努力下，建立了太平洋地區(qū)登記體系PRPRS，作為該地區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)農(nóng)藥登記和使用的主要平臺(tái)，成員國(guó)包括庫(kù)克群島、密克羅尼西亞聯(lián)邦、斐濟(jì)、基里巴斯、馬紹爾群島、紐埃島、帕勞群島、巴布亞新幾內(nèi)亞、薩摩亞、所羅門(mén)群島、湯加和瓦盧瓦圖。該體系旨在為國(guó)家農(nóng)藥登記決策提供技術(shù)支持，加強(qiáng)成員國(guó)能力建設(shè)，確定許可的產(chǎn)品和使用范圍；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量、使用、標(biāo)簽、包裝和農(nóng)藥廣告的管理。共享評(píng)審專(zhuān)家，支持信息交換等。

亞太植保委員會(huì)(APPPC)

2009到2011年，在FAO技術(shù)合作項(xiàng)目的支持下，東南亞7個(gè)國(guó)家（柬埔寨、老撾、馬來(lái)西亞、緬甸、菲律賓、泰國(guó)和越南）同意實(shí)施涉及農(nóng)藥管理各個(gè)方面的5個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)準(zhǔn)則，及農(nóng)藥登記要求建立的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。5個(gè)區(qū)域協(xié)調(diào)準(zhǔn)則包括：《農(nóng)藥登記協(xié)調(diào)準(zhǔn)則》、《生物農(nóng)藥登記要求協(xié)調(diào)準(zhǔn)則》、《農(nóng)藥標(biāo)簽協(xié)調(diào)準(zhǔn)則》、《農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留監(jiān)管協(xié)調(diào)準(zhǔn)則》以及《更新的藥效試驗(yàn)計(jì)劃準(zhǔn)備準(zhǔn)則》。同時(shí)發(fā)布了《東南亞農(nóng)藥管理協(xié)調(diào)指南》作為該區(qū)域農(nóng)藥登記協(xié)調(diào)一致的指導(dǎo)性文件。APPPC農(nóng)藥管理常務(wù)委員會(huì)，也為該地區(qū)成員國(guó)提供了一個(gè)農(nóng)藥管理協(xié)調(diào)一致的平臺(tái)。

3. 被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可的、統(tǒng)一的管理、技術(shù)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)

隨著農(nóng)藥管理日趨嚴(yán)格，對(duì)產(chǎn)品安全性評(píng)價(jià)的數(shù)據(jù)要求越來(lái)越高，為降低重復(fù)性資料要求，減少試驗(yàn)動(dòng)物數(shù)量，農(nóng)藥管理相關(guān)國(guó)際組織及歐盟和美國(guó)等地區(qū)和國(guó)家的農(nóng)藥管理部門(mén)分別制定了一系列被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可的技術(shù)準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)。首先，《國(guó)際農(nóng)藥管理行為守則》及34個(gè)相關(guān)技術(shù)支持準(zhǔn)則為各國(guó)農(nóng)藥管理提供了一致的框架及理念要求，F(xiàn)AO和WHO共同制定發(fā)布了農(nóng)藥產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)，為世界農(nóng)藥及農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易提供便利，F(xiàn)AO農(nóng)藥登記工具包為廣大發(fā)展中國(guó)家登記評(píng)審人員提供在線(xiàn)技術(shù)支持；其次，WHO、OECD和CIPAC（國(guó)際農(nóng)藥分析協(xié)作委員會(huì)）等國(guó)際組織分別制定了涵蓋農(nóng)藥登記各領(lǐng)域的試驗(yàn)技術(shù)準(zhǔn)則，且OECD為登記評(píng)審人員及申請(qǐng)者分別制定了農(nóng)藥評(píng)估報(bào)告模板和實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)報(bào)告模板，以及良好實(shí)驗(yàn)室管理準(zhǔn)則（GLP）等，OECD資料互認(rèn)體系（MAD）在成員國(guó)之間實(shí)現(xiàn)了資料互認(rèn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)資料互認(rèn)減少重復(fù)試驗(yàn)，MAD體系為政府和行業(yè)每年節(jié)約近3.09億歐元，并大量減少了試驗(yàn)動(dòng)物的數(shù)量。美國(guó)環(huán)保署和歐盟制定的試驗(yàn)方法及技術(shù)準(zhǔn)則也被世界上大多數(shù)國(guó)家登記機(jī)關(guān)接受認(rèn)可（表1）。

表1  被國(guó)際社會(huì)廣泛認(rèn)可的農(nóng)藥管理相關(guān)法律、技術(shù)及評(píng)審準(zhǔn)則

4. 各國(guó)呈現(xiàn)梯度管理態(tài)勢(shì)

自1985年《國(guó)際農(nóng)藥管理守則》首次發(fā)布以來(lái)，國(guó)際和國(guó)家農(nóng)藥管理的法律框架都發(fā)生了重大變化，從大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的國(guó)家并沒(méi)有適當(dāng)?shù)霓r(nóng)藥立法，對(duì)農(nóng)藥危害性的意識(shí)有限，到目前幾乎每個(gè)國(guó)家都有某種類(lèi)型覆蓋農(nóng)藥領(lǐng)域的立法，但《國(guó)際農(nóng)藥管理守則》強(qiáng)調(diào)各國(guó)政府在管理農(nóng)藥時(shí)，應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)氐男枨蠛蜕鐣?huì)及經(jīng)濟(jì)條件等因素，且由于各國(guó)農(nóng)藥生產(chǎn)和使用、管理歷史、技術(shù)和資源等的差異，各國(guó)所采用的農(nóng)藥管理制度有所不同，概括起來(lái)可以分成3種類(lèi)型（表2）。第一種是以歐美發(fā)達(dá)國(guó)家為代表的管理制度，其特點(diǎn)是制度健全，全程管理，并以安全風(fēng)險(xiǎn)防控為核心，屬于世界農(nóng)藥管理框架及基礎(chǔ)準(zhǔn)則的搭建者、新技術(shù)的引導(dǎo)者和農(nóng)藥管理風(fēng)向標(biāo)，可以對(duì)世界其他國(guó)家的農(nóng)藥管理政策產(chǎn)生很大影響。第二種以巴西和中國(guó)等經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家為代表的管理制度，其特點(diǎn)是制度相對(duì)健全，但不完整，對(duì)各種農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)和違法行為還不能進(jìn)行全程管理，在基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)制定領(lǐng)域尚處跟隨者地位。第三種是發(fā)展中國(guó)家的管理制度，由于受管理資源和能力限制，管理制度相對(duì)簡(jiǎn)單，以登記為核心。

表2  各國(guó)呈現(xiàn)梯度管理的農(nóng)藥管理部門(mén)

03

未來(lái)農(nóng)藥管理的發(fā)展趨勢(shì)

1.  服務(wù)于可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展，倡導(dǎo)全生命周期管理

《國(guó)際農(nóng)藥管理守則》倡導(dǎo)采用“全生命周期”的管理方式，管理與農(nóng)藥開(kāi)發(fā)、登記、生產(chǎn)、貿(mào)易、包裝、標(biāo)簽、供銷(xiāo)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、處理、施用、使用、處置和監(jiān)測(cè)等所有相關(guān)方面導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，包括農(nóng)藥生產(chǎn)、廢棄物和容器的管理等。因?yàn)檗r(nóng)藥導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)不僅可能來(lái)自于農(nóng)藥在食品和環(huán)境中的殘留，還有可能來(lái)自于空包裝和廢棄庫(kù)存等，以及因問(wèn)題轉(zhuǎn)移等導(dǎo)致的對(duì)全球可持續(xù)發(fā)展造成的其他方面的不良影響。全生命周期影響評(píng)價(jià)（Life Cycle Impact Assessment, LCIA）除了站在國(guó)家或地區(qū)的角度，涵蓋常規(guī)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)（Environmental Risk Assessment, ERA）的內(nèi)容以外，還站在全球和可持續(xù)發(fā)展的角度，在全球農(nóng)藥生產(chǎn)與使用逐漸融為一體的大環(huán)境下，考慮諸如導(dǎo)致的溫室效應(yīng)、氣候變化、臭氧層降解、不可再生能源消耗和生物多樣性等其他方面的影響。農(nóng)藥管理不僅涉及傳統(tǒng)內(nèi)容和要求，也在不斷為保護(hù)生物多樣性、應(yīng)對(duì)氣候變化和可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

2. 監(jiān)管領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，國(guó)際和區(qū)域合作加強(qiáng)

對(duì)農(nóng)藥實(shí)行全生命周期管理，監(jiān)管領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，F(xiàn)AO于2015年修訂了《農(nóng)藥立法準(zhǔn)則》，修訂后的準(zhǔn)則詳細(xì)論述了完善的國(guó)家農(nóng)藥法律框架所包含的要素，作為國(guó)家審查或更新現(xiàn)有農(nóng)藥立法或從零開(kāi)始起草法規(guī)的參考點(diǎn)。各國(guó)政府也紛紛制修訂相關(guān)法律法規(guī)或政策，從各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)農(nóng)藥進(jìn)行更加嚴(yán)格的管理。為保護(hù)蜜蜂等授粉昆蟲(chóng)，歐盟成員國(guó)于2018年4月投票表決，禁止在戶(hù)外使用對(duì)其有害的新煙堿類(lèi)殺蟲(chóng)劑。由歐洲化學(xué)品管理局（ECHA）和歐盟食品安全局（EFSA）共同起草的“內(nèi)分泌干擾物識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)配套指導(dǎo)文件”已于2018年6月7日發(fā)布，該文件通過(guò)設(shè)定一系列科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)以用于對(duì)內(nèi)分泌干擾物的識(shí)別，從2018年11月10日開(kāi)始，正在申請(qǐng)或新申請(qǐng)的歐盟農(nóng)藥登記，需要運(yùn)用該標(biāo)準(zhǔn)對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行內(nèi)分泌干擾評(píng)估。美國(guó)《農(nóng)藥登記改進(jìn)法案4》（PRIA 4）也已于2018年3月生效，對(duì)于新增的抗菌農(nóng)藥（antimicrobial）和常規(guī)農(nóng)藥登記，要求增加藥效數(shù)據(jù)，而在PRIA3下，只有公共衛(wèi)生農(nóng)藥才需要提供藥效數(shù)據(jù)。中國(guó)也對(duì)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂，并于2017年6月起實(shí)施。新條例通過(guò)取消農(nóng)藥臨時(shí)登記、設(shè)立農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可、實(shí)施召回制度、強(qiáng)化限制使用農(nóng)藥的使用管理、以及明確農(nóng)藥廢棄物管理等措施進(jìn)一步加強(qiáng)了農(nóng)藥管理。

全球或區(qū)域協(xié)調(diào)的登記后監(jiān)管也在逐步加強(qiáng)，開(kāi)展全球聯(lián)合評(píng)審，執(zhí)行全球小作物登記項(xiàng)目，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)聯(lián)合登記，加強(qiáng)國(guó)際組織間協(xié)調(diào)合作，構(gòu)建各有關(guān)方共同參與管理機(jī)制等，合作和協(xié)調(diào)成為國(guó)際化新品包括農(nóng)藥管理的鮮明特點(diǎn)。據(jù)聯(lián)合國(guó)區(qū)域間犯罪和司法研究所（UNICRI）報(bào)告預(yù)計(jì)，全球約有15%的農(nóng)藥貿(mào)易為非法貿(mào)易8，合作打擊非法農(nóng)藥貿(mào)易的呼聲近期日益高漲。OECD于2019年2月通過(guò)了《關(guān)于打擊非法農(nóng)藥貿(mào)易的建議》，成立了一個(gè)關(guān)于農(nóng)藥非法貿(mào)易的網(wǎng)絡(luò)預(yù)警系統(tǒng)（RAS）， 并與非洲、加勒比海地區(qū)和太平洋島國(guó)（ACP）通過(guò)打擊農(nóng)藥非法貿(mào)易的協(xié)議9。

3. 高毒農(nóng)藥削減力度加大，更安全的替代技術(shù)或產(chǎn)品發(fā)展得到鼓勵(lì)

《國(guó)際農(nóng)藥管理行為守則》7.5款提到：如果風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果表明，風(fēng)險(xiǎn)降低控制措施或良好營(yíng)銷(xiāo)措施難以確保產(chǎn)品使用不會(huì)對(duì)人類(lèi)和環(huán)境帶來(lái)不可接受的風(fēng)險(xiǎn)，那么就要考慮禁止進(jìn)口、流通、出售或購(gòu)買(mǎi)這類(lèi)高危害農(nóng)藥。2016年FAO/WHO共同發(fā)布了《高危害農(nóng)藥準(zhǔn)則》，其中將高危害農(nóng)藥（Highly Hazardous Pesticides HHP）定義為：根據(jù)國(guó)際認(rèn)可的分級(jí)體系如WHO或GHS證實(shí)，對(duì)健康或環(huán)境呈現(xiàn)出較高的急性或慢性危害，或列入相關(guān)國(guó)際條例或公約清單受控的農(nóng)藥。另外，如在某個(gè)國(guó)家特定的使用條件下，對(duì)健康或環(huán)境可造成嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)危害的農(nóng)藥也可被視為高危害農(nóng)藥。FAO/WHO農(nóng)藥登記工具包下專(zhuān)設(shè)了有關(guān)高危害農(nóng)藥的子項(xiàng)目。高危害農(nóng)藥在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家大部分都已禁用；非洲、美洲、亞洲和太平洋島國(guó)也已啟動(dòng)各種的淘汰計(jì)劃。作為全球農(nóng)藥生產(chǎn)國(guó)，自上世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)淘汰了六六六、滴滴涕等43種高毒高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)藥，目前農(nóng)業(yè)上使用的在登記有效狀態(tài)的高毒農(nóng)藥還有10種，并力爭(zhēng)到2023年淘汰所有高毒農(nóng)藥。

隨著全球各地高毒農(nóng)藥禁限用的繼續(xù)深入，對(duì)生物農(nóng)藥的關(guān)注度持續(xù)升溫。監(jiān)管壓力和社會(huì)對(duì)更綠色、更安全和更可持續(xù)作物保護(hù)技術(shù)的需求是生物農(nóng)藥發(fā)展的最強(qiáng)驅(qū)動(dòng)因素之一。歐洲對(duì)新煙堿類(lèi)殺蟲(chóng)劑的禁令可能會(huì)促使該地區(qū)的許多種植者尋求生物農(nóng)藥替代品以保護(hù)其作物。對(duì)間隔期和殘留的要求以及抗藥性等諸多因素也推動(dòng)了生物農(nóng)藥的發(fā)展，生物農(nóng)藥可以通過(guò)多種新穎的作用模式為病蟲(chóng)害防治提供更加有效的解決方案。另外，與新化學(xué)合成農(nóng)藥需要平均2.5億美元和九年的開(kāi)發(fā)和市場(chǎng)準(zhǔn)入成本相比，生物農(nóng)藥平均僅需不到1 000萬(wàn)美元和四年時(shí)間。作為一種更便宜、快速的開(kāi)發(fā)過(guò)程，生物農(nóng)藥研發(fā)對(duì)初創(chuàng)企業(yè)和研究預(yù)算有限的小公司更具吸引力。因此，生物農(nóng)藥市場(chǎng)在過(guò)去的15年中增長(zhǎng)顯著，據(jù)Agrow的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2018年全球生物農(nóng)藥市場(chǎng)約為35億美元，占比5.4%，預(yù)計(jì)到2025年將達(dá)到80億美元，復(fù)合年增長(zhǎng)率15%。

另外，隨著熏蒸和葉面施用農(nóng)藥的監(jiān)管問(wèn)題越來(lái)越多，種子處理劑因其安全、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保，且具有高度針對(duì)性，是全球農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入中增長(zhǎng)最快的部分。2017年，全球種子處理劑市場(chǎng)價(jià)值超過(guò)51億美元，預(yù)計(jì)2018—2023年期間市場(chǎng)的復(fù)合年增長(zhǎng)率將達(dá)到10.5％，生物農(nóng)藥種子處理劑將成為市場(chǎng)增長(zhǎng)的驅(qū)動(dòng)力。

4. 公眾參與意識(shí)逐漸增強(qiáng)

《FAO/WHO農(nóng)藥登記準(zhǔn)則》中明確提到：政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法或制定法規(guī)，告知公眾關(guān)于農(nóng)藥風(fēng)險(xiǎn)和收益相關(guān)信息，并促進(jìn)公眾參與國(guó)家農(nóng)藥管理。從1962年《寂靜的春天》開(kāi)啟了群眾性的現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)意識(shí)，到2018年歐盟130萬(wàn)人簽名要求禁用草甘膦系列產(chǎn)品，隨著社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境及食品安全的要求越來(lái)越高，對(duì)農(nóng)藥管理的參與意識(shí)也在逐漸增強(qiáng)。1982年全球90多個(gè)國(guó)家的600多個(gè)非政府組織共同發(fā)起成立了農(nóng)藥行動(dòng)網(wǎng)（PAN），口號(hào)為“農(nóng)藥不尊重國(guó)界（pesticides don’t respect national borders）”，目前已在全球5個(gè)地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，號(hào)召停止使用化學(xué)農(nóng)藥，尋找生物防治等更加安全的替代技術(shù)。美國(guó)EPA農(nóng)藥項(xiàng)目除對(duì)所有登記決議設(shè)定公眾評(píng)議期外，農(nóng)藥項(xiàng)目對(duì)話(huà)委員會(huì)和專(zhuān)家顧問(wèn)委員會(huì)的會(huì)議均對(duì)公眾開(kāi)放，以為各利益攸關(guān)方提供交流平臺(tái)，為農(nóng)藥相關(guān)政策提供意見(jiàn)反饋。歐盟2019/1381號(hào)“歐盟食物鏈風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的透明度和可持續(xù)性”條例將于2019年9月26日生效。該條例允許公眾更廣泛地獲取有關(guān)農(nóng)用化學(xué)品和轉(zhuǎn)基因作物的監(jiān)管數(shù)據(jù)，按照新條例規(guī)定，公眾可自動(dòng)查閱工業(yè)申請(qǐng)?zhí)峤坏乃醒芯繄?bào)告和數(shù)據(jù)。只有某些信息將被允許保密，如生產(chǎn)和加工過(guò)程。隨著公眾對(duì)農(nóng)藥管理參與程度的深入，農(nóng)藥管理面臨的要求和壓力將越來(lái)越大，可能引發(fā)農(nóng)藥管理制度和要求的革命性變化。